降低个人、企业税负,调节居民收入差距……现代税收制改革该如何发力

   日期:2020-10-11     作者:九盈网    浏览:23    评论:0    
核心提示:2012年,党的十八大提出了国家治理能力与治理体系现代化的这一重要论断。而2013年的十八届三中全会首次提出了“现代财政制度”这个概念,同时指出:“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。

    2012年,党的十八大提出了国家治理能力与治理体系现代化的这一重要论断。而2013年的十八届三中全会首次提出了“现代财政制度”这个概念,同时指出:“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。

    这句话强调了“财税体制”,而非财政体制,因而不仅把税收在我国财政制度中重要作用突显出来,这是对现代税收制度功能和作用的全新界定,指出了税收制度作为政府的宏观经济调控手段,要在经济、政治、文化、社会以及生态文明等各个领域充分发挥作用。这说明我国现代税收制度已经从抽象的概念层面走向了具体的实践环节。

    2016年,十三五规划中明确提出,要建立“税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的现代税收制度”。这是我国第一次在国家战略规划中明确提出“现代税收制度”这个概念,标志着此后我国税收制度完善的方向就是建立和完善现代税收制度。

    基于新时代背景的要求,我国现代税收制度的改革趋势应该从以下几方面发力:

    一、全面落实税收法定原则

     根据“落实税收法定原则”的要求,全国人大常委会法工委于2015年3月出台了《贯彻落实税收法定原则的实施意见》,要求必须按照法律规定设税、征税、治税,明确提出在2020年以前配合税制改革进程,要适时将与税制改革相关税种的税收条例上升为法律,并相应废止有关税收条例。

     截至2020年9月,在我国当前的税收法律制度框架中,税收实体法包括个人所得税法、企业所得税法、耕地占用税法、车船税法、船舶吨税法、环境保护税法、车辆购置税、资源税、烟叶税、契税和城市维护建设税等11部。从时间上看,十九大后全国人大通过实施的税收实体法有7部,印花税、土地增值税、增值税和消费税等4个税种的法律征求意见稿已经公布。社会非常关注的房地产税立法也在稳妥的推进中,这说明十九大后我国税收法定进程是在逐步加快的。

     当然,在全部税收条例上升为法律或废止后,全国人大、国务院和财政部还应当及时出台实施条例及配套规章和规范性文件,做好税法的细化和解释工作。另一方面,在当前税收实体法立法进程加快的背景下,我国税收程序法《税收征管法》的修订进程相对比较滞后,这造成了税收征管法缺位而税收实体法越位,因此应当根据新时期税收工作的基本要求,加快对《税收征管法》的修订。

     二、更好地支持实体经济发展

     2017年中央经济工作会议提出,需要“大力降低实体经济成本,降低制度性交易成本,继续清理涉企收费。”因此,现代税收制度要适应实体经济发展的需要,最直接的就是减少企业的税负负担,从而达到放水养鱼的效果。

     从2017年到2019年,我国增值税一般纳税人税率连续三年简并和下调,由17%、13%、11%和6%四档税率调整至13%、9%和6%三档。除了增值税减税政策之外,2019年新修订实施的个人所得税法也显著了降低了中低收入居民纳税人的税负。

     此外,自2019年5月1日起,我国还在降低养老保险单位缴费比例的同时,继续阶段性降低失业保险、工伤保险费率,这进一步减轻了企业所承担的社会保障负担。2020年为了应对新冠肺炎对经济增长持续累积的消极影响,我国进一步出台了一系列税费优惠政策用以支持疫情防控和复工复产。

     2017年12月22日,美国总统特朗普正式签署《减税与就业法》。根据美国国会税收联合委员会对未来10个财政年度(2018-2027年)的估计,这10年减税总额达14560亿美元,相当于平均每五年减税大约为5.075万亿人民币。

     而根据财政部关于我国实际减税降费的数据,2016年-2019年我国全年实现减税降费分别为6000多亿元、1万亿元、1.3万亿元和2.36万亿元,2020年预计减负将超过2.5万亿元。以此计算的话,2016-2020这5年减税降费规模至少将超过7.76万亿元。这样的减税规模肯定能够显著地降低企业负担,解决企业困难,激发市场活力。尤其在受到新冠疫情影响下,如何恢复经济、支持实体经济发展,减税降费的各种政策组合将发挥重要支撑作用。

     图1 2016-2020年我国减税降费规模 单元:亿元

注:1.数据来源:根据财政部数据整理得到;2.2020年为预计值。

      三、健全地方税体系

      实施分税制以来,随着“财权上收、事权下放”,我国地方政府的财政压力逐年累积。加上以经济建设为中心的刚性要求以及有限的财力,相比于经济增长,地方政府改善民生的积极性相对较低。

      从2018年开始,我国分别对义务教育、学生资助、基本就业服务、基本生活救助、基本住房保障和医疗卫生、科技、生态环境、公共文化和自然资源等领域的中央与地方财政事权和支出责任进行了明确。但从图2的结果可以看出,2017-2019年我国中央和地方政府财政自主度水平都有不同程度下降,而从财政收入降幅来看,中央和地方一般公共预算收入增速分别为-4.69%和-4.87%。

      这可以说明地方政府受近年来大规模减税降费政策的影响更大,因而要求现代税收制度要合理确定中央与地方的收入关系,通过健全地方税体系来稳定地方政府的财力。尤其是营改增之后,地方主体税种出现缺位,需要通过一系列的税制改革完善税系,真正实现财力与事权和支出责任的匹配。

     地方政府可以通过地方税、共享税构成的地方税体系获得税收收入。因此,新时代背景下地方税体系的建设主要涉及财产税和共享税两个方面。十九大后,我国地方税体系中的财产税在税制设计方面并没有进行大幅度的调整。而共享税政策方面,中央也明确将继续保持增值税收入划分“五五分享”的政策不变。

     但2019年9月26日,国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》(国发[2019]21号)提出,要在后移消费税征收环节之后,将消费税改革的增量部分稳步下划地方,这有助于健全地方税体系,缓解地方政府财政压力。

     图2 1994-2019年中央和地方一般公共预算收入与财政自主度水平

注:1.资料来源:中经网数据库;2.中央和地方本级财政自主度指标适用于次坐标轴。

      四、调节居民收入差距

     现代税收制度能有助于发挥政府的再分配调节功能,整体税制中的直接税是关键,而直接税中个人所得税又是最直接、最有效调节收入差距的税收政策。

     2019年1月1日,我国实施修订了的个人所得税法,其中主要变化包括完善居民纳税人和非居民纳税人的相关规定,对部分劳动性所得实行综合征税,扩大级距、优化税率结构,提高综合所得基本减除费用标准,设立六项专项附加扣除以及增加反避税条款等六个方面。

     在2018年8月31日国务院政策例行吹风会上,财政部副部长程丽华就表示,“改革后,个人所得税纳税人占城镇就业人员的比例将由改革前的44%降至15%。”再加上专项附加扣除,中低收入家庭的个人所得税税负会大幅下降。

     2019年我国个人所得税收入同比下降25.1%,而从图3中2019年的基尼系数的变化来看,城乡居民收入差距有明显的减小,因而可以认为2019年实施的个人所得税政策对城乡居民收入差距起到了显著的正向调节作用。

     图3 2003-2019年我国居民收入基尼系数

资料来源:2003-2017年数据来源于统计局网站,2018-2019年基尼系数则利用全国居民五等份收入相关数据进行计算得到。

      五、推进绿色发展

     十九届四中全会强调,要“完善绿色生产和消费的法律制度和政策导向。”结合现行税制,绿色消费会被消费税所引导,而绿色生产则主要会受到环境保护税和资源税的约束。2018年1月1日,我国环境保护税法开始正式实施,而资源税法也将从2020年9月起施行。

     曾先峰等人认为资源税和环境保护税有助于形成推动绿色发展的内生动力,有利于打赢污染防治攻坚战。但与资源税相比,环境保护税能更有效地抑制废弃物排放,因此现代税收制度要促进绿色发展,重点应当是环境保护税。

     今后需要进一步扩大环境保护税的征收范围,加大部分污染物的环境保护税税率。在逐步将二氧化碳,有机物排放、扬尘等纳入到环境保护税征收范围的同时,阶段性、高强度的提高所有污染物的环境护税税负,避免提高单一污染物环境保护税税负而对其他污染物治理投入的“挤出效应”。

      六、实现税收征管的现代化

     实现税收征管现代化,能够满足提高国家治理能力和治理体系现代化的要求,保障现代税收制度能够得以有效运作,使其充分发挥税收职能作用,而现代化税收征管体系主要包括现代化征管体制和现代化征管手段两个方面。

     2015年《深化国税、地税征管体制改革方案》提出,到2020年要建成与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代税收征管体制。2018年《深化党和国家机构改革方案》指出,“改革国税地税征管体制。将省级和省级以下国税地税机构合并,国税地税机构合并,并实行以国家税务总局为主与省级人民政府双重领导管理体制。”这不仅能够很好地解决国税与地税机构分设所导致的信息交流不通畅等方面的问题,还进一步缩短了我国税收征管链条,加强了税费收入执行过程中的刚性和规范性,有利于今后税费制度改革的落实。

     此外,随着我国“互联网+税务”行动的不断推进,大数据、云计算等越来越多的现代化信息技术手段被应用到税收征管各个环节。2018年,国家税务总局提出通过升级“金税”三期工程与“互联网+税务”行动计划,着力打造了全天候、全方位、全覆盖、全流程、全联通的智慧税务生态系统。配合国地税征管体制改革深入推进,税务部门资源进一步优化配置,再加上金税三期等信息化系统的深化应用,税务机关的税收征管效率会大幅提升,纳税人的纳税成本会显著降低,营商环境会进一步改善,这将有助于经济的高质量发展。

 
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